Descentralización académica y administrativa
La descentralización, en sus diferentes ámbitos: política, económica, administrativa, cultural-educativa, es una de las conquistas democráticas de los pueblos, que puede rastrearse desde la municipalización del Ática realizada por Clístenes, una de las bases para establecer la ciudadanía griega basada en el territorio y no en el linaje (8).
Otro gran impulso a la descentralización fue la Revolución Municipal en la Alta Edad Media europea, sostenida por la creciente urbanización y los deseos de libertad de los campesinos que salían de la servidumbre (9). De esas libertades, o fueros como se le llamaba en España, es que habla Duarte a su regreso al país en 1832, como lo que más le impresionó en su viaje por Europa. Y no es por casualidad que en su proyecto de Constitución Duarte colocara al Poder Municipal como el primer poder del Estado (10).
Las ventajas de esa descentralización son puestas de manifiesto ya en 1835 por el francés Alexis de Tocqueville, en su monumental y detallaba obra “La democracia en América”, una radiografía política del Estado federal norteamericano de entonces. Dice Tocqueville: “Las ventajas políticas que los norteamericanos obtienen del sistema de la descentralización, me lo hacen preferir al sistema central”. No dejando de reconocer que el sistema central tiene sus ventajas, Tocqueville reflexiona de la siguiente manera:
“¿Qué me importa, después de todo, que haya una autoridad siempre en pie, que vele para que mis placeres sean tranquilos, que camine delante de mis pasos para apartar todos los peligros, sin que tenga yo necesidad de pensar en ellos, si esa autoridad, al mismo tiempo que quita las menores espinas de mi paso, es dueña absoluta de mi libertad y de mi vida; si monopoliza el movimiento y la existencia hasta el punto que hace necesario que todo languidezca en torno a ella, cuando ella languidece, que todo duerma, cuando ella duerme, que todo perezca, si ella muere?” (11).
Son muchos los estudios que en años recientes y a partir de experiencias concretas ponen de manifiesto esos aportes, así como algunas limitaciones de la descentralización dentro del Estado, que como fundamentó Carlos Marx, tiende a la centralización por la influencia de la ley económica de la concentración y centralización del capital (12).
La descentralización, como modalidad de gestión, ha ido ganando tal influencia que en el ámbito de las empresas privadas corporativizadas, es decir, no familiares ni de único dueño, se practica cada vez más. Los diferentes modelos de la departamentalización, las sucursales y subsidiarias, los directores adjuntos, el Vicepresidente Senior, los equipos por áreas, la ejecución por proyectos, son ejemplos de cómo se comparte el poder en las empresas organizadas.
La actividad académica es un ámbito natural para la descentralización, y, más aún, para la autonomía. La razón reside en que la materia prima que se procesa y produce en las universidades es el conocimiento, y este no se puede encerrar, porque brota de todas partes.
Por eso, fue un gran paso de avance la autonomía de la UASD en 1961, con su antecedente en Córdoba en 1918, que es una especie de descentralización ampliada con la potestad de elegir sus autoridades y darse sus propias normas internas de conformidad con la ley. Esa autonomía ha sido llevada a la Constitución del 2010, la cual en su artículo 63.7 dice: “El Estado….Garantizará la autonomía universitaria y la libertad de cátedra”. Nuevo texto que el MESCYT debe de observar en sus reglamentaciones de tendencia centralista.
Siendo el principio de la autonomía consustancial a toda academia, pública o privada, la misma debe alcanzar a las dependencias, recintos y centros de las universidades, en la medida vayan madurando administrativamente y estén en capacidad de producir conocimientos. Eso es parte del desarrollo integral sostenible que defiende la UASD.
En el caso de República Dominicana, la centralización administrativa y la centralización económica, representadas en el Poder Ejecutivo, en 21 familias y en la capital de la República, condicionan la vida política y cultural y los modelos de gestión. Pero también hay otras influencias, como el de la Iglesia Católica y los partidos políticos, que tienen un modelo bastante centralista. En nuestro país, así como existe una cultura autoritaria bien marcada, producto de las tiranías y dictaduras que hemos tenido, existe también una cultura de la centralización, donde todo pasa por el presidente, aunque sea de un club de dominó, por el jefe, y por el presupuesto público, detrás del cual anda todo el mundo, que evidentemente es controlado por el Presidente de la República (13).
En el caso de la UASD, se adoptó en 1966 un modelo de gestión muy interesante basado en el cogobierno de profesores, estudiantes y empleados, lo que constituye una descentralización político-académica para tomar decisiones colegiadas, pues existe una participación democrática a partir de la elección libre de los representantes de cada sector. De igual modo, el esquema organizativo basado en Facultades, Escuelas, Institutos y Cátedras, produjo un determinado nivel de descentralización académica y administrativa.
Sin embargo, a medida que han ido transcurriendo los años esa descentralización política se ha atrofiado, sufriendo de asfixia ideológica y de asfixia moral. Los tres sectores se han atomizado en más de 100 grupos con limitados objetivos institucionales, poco trabajo continuo y escasa representatividad; en la mayoría de los casos ponen el interés particular por encima del interés general.
Uno de los resultados de ese fenómeno es que los organismos de cogobierno adolecen de visibles debilidades en su funcionalidad, donde el sector estudiantil casi no asiste, reconociendo que le fueron endurecidas las posibilidades de representación en la reforma estatutaria del 2002.
Por su parte, la representación profesoral muestra escasa sistematización en su labor. La consecuencia es que en esos organismos son, principalmente, los representantes con funciones permanentes, es decir, Rector, Vicerrectores, Decanos(as), Vicedecanos(as) y Directores los que han tenido que asumir la carga de las decisiones y del trabajo, y la concentración administrativa en estos funcionarios ha venido creciendo, de hecho, porque el modelo sigue siendo, de derecho, colegiado y participativo.
Los niveles de centralización existentes en la UASD han merecido la crítica de diferentes grupos y de universitarios(as), especialmente la centralización en el cargo del Rector y del Consejo Universitario; también, desde los Decanatos hacia las Escuelas y desde la Sede Central hacia los Centros Universitarios. Con relación a estos últimos se puede decir que la centralización del Poder Ejecutivo y de la capital es a toda la nación lo que la Sede Central es a los Recintos y a los Centros.
Lo importante es que la academia ha admitido este aumento de la centralización, y ha querido revertir esa tendencia que crea burocratismo e ineficiencia, por lo cual el Claustro Mayor de 2002 introdujo la idea de los recintos, y en la reforma estatutaria de 2009 se introdujo una nueva conceptualización de gestión, adoptada desde hace mucho en la Administración pública, que se resume en el principio de “centralización normativa y descentralización operativa”, insertado en el artículo 3 del Estatuto Orgánico.
El Claustro de 2009, sin embargo, fue muy escueto en su innovación y dejó a un reglamento, que debe aprobar el Consejo Universitario, la aplicación en todas las estructuras de la UASD, especialmente en los Recintos y Centros Universitarios, de este principio, que en esencia significa que los órganos centrales, en este caso el Claustro Mayor, el Claustro Menor y el Consejo Universitario, se concentran en aprobar las normas generales que todo órgano, unidad y servidor universitario, dondequiera que se encuentren, deben aplicar, sin necesidad de que cada acto, actividad, operación y cada trámite, sean aprobados por los altos funcionarios administrativos, sino que la decisión, basada en el Estatuto, los reglamentos y resoluciones, corresponde a la estructura media. Y eso es la descentralización operativa, que agiliza la administración, apodera y compromete a cada estructura y a cada servidor, mejorando la imagen institucional.
Ese principio implica, además, que los órganos centrales no se desentienden del proceso de aplicación, sino que mantienen, con ayuda de las instancias de contraloría, auditoria, control social y los mecanismos de transparencias como las páginas web, los observatorios y barómetros, una permanente supervisión y seguimiento, para verificar que las normas se aplican en su letra y en su espíritu*1.
* Según algunos tratadistas (F. J. Esquiaga 1987) no existe tal espíritu, del cual se habla por influencia del clásico texto de Montesquieu: Del Espíritu de las Leyes, sino que lo que existe son interpretaciones, basadas en una sistemática jurídica bien desarrollada.
Un esquema de gestión descentralizado, para que sea bien diseñado, equilibrado y eficaz, requiere de claridad política y jurídica, de vocación democrática y de capacidad técnica. Mientras más personas participan en ese proceso, especialmente los interesados, mayor consenso y perfección se puede lograr, sin descartar que participen asesores externos, pues los que están muy involucrados en las estructuras de poder es entendible que se les haga difícil ceder poderes, por eso hablo de la necesidad de la vocación democrática con visión de futuro.
