Descentralización de la Educación Superior [ Ensayo ]

Matriz descentralizadora

Dentro de la intelección política del tema se debe tomar en cuenta que la descentralización significa capacidad de tomar decisiones, demarcadas en la Constitución de la República, leyes, Estatutos y reglamentos. Esa demarcación deriva en las competencias de cada órgano, que deben quedar claramente especificadas. Estas competencias se completan, además, con las modalidades de gestión por delegación, la desconcentración, la cogestión y la subsidiariedad, formando un conjunto o matriz descentralizadora que se aplica tomando en cuenta las ventajas comparativas de cada instancia, órgano o territorio, a partir de la pregunta “quién hace qué”.

Delegación y subsidiariedad

En el caso de la delegación, la reforma estatutaria de 2012 (Artículo 38.f) la ha contemplado dentro de las funciones del Rector, que puede delegar en otros funcionarios como Decanos, Directores de Recintos y de Centros. La subsidiariedad, por su parte, significa que cada órgano o autoridad debe resolver el problema que le queda más próximo, con lo cual se aplican los principios de economía y de oportunidad, saliendo beneficiados los demandantes de los servicios públicos, en este caso estudiantes, profesores, empleados, egresados, pensionados y jubilados.

La subsidiariedad, como parte de la matriz descentralizadora, que ya ha sido establecido constitucionalmente y que le es aplicable a la UASD, es particularmente necesaria en los Recintos, Centros y Subcentros, dada la distancia geográfica que se encuentran de la Sede Central, resultando muy costoso, en recursos y tiempo, el traslado en doble vía de los demandantes de los servicios y de los funcionarios en las diferentes tramitaciones y toma de decisiones, como graduaciones, compras y trámites diversos.

Hay que reconocer que desde la Resolución No. 86-54-D del año 1986, del Consejo Universitario, que ha sido el Reglamento de los Centros Universitarios, el proceso de descentralización se inició, pero como hemos puesto de manifiesto el mismo se estancó, y a veces retrocedió, sobre todo en la parte financiera, del posgrado, de los concursos, donde decisiones burocráticas y trámites diversos se centralizaron en la Sede, especialmente en el Área Financiera, Vicerrectorías y en las Facultades.  

Por eso, hay que saludar la reciente Resolución del Consejo Universitario que fija nuevos montos y procedimientos directos que pueden hacer uso los Recintos, Centros y Facultades para decidir gastos en compras de bienes y servicios y en las reparaciones, tomando en cuenta siempre la Ley No. 340-06 de Compras y Contrataciones y Concesiones y su Reglamento. Esto es una aplicación correcta del principio de la centralización normativa y la descentralización operativa, que debe ampliarse ahora a otras áreas, incluyendo la parte académica.

Descentralizar gastos e ingresos

Pero, a pesar de este avance en el trámite del gasto disponible, la descentralización presupuestaria de la UASD se ha quedado rezagada, tomando en cuenta los nuevos textos constitucionales y la Ley de la Estrategia Nacional de Desarrollo, especialmente en cuanto a los Recintos y Centros Universitarios se refiere.

Dice la Constitución de la República en su artículo 238: “Criterios para la asignación del gasto público. Corresponde al Estado realizar una asignación equitativa del gasto público en el territorio. Su planificación, programación, ejecución y evaluación responderán a los principios de subsidiariedad y transparencia, así como los criterios de eficiencia, prioridad y economía”.

Si se considera que este artículo 238 es muy general y que está pensado para la inversión pública del gobierno central, sólo basta que se lea ahora el artículo 63 de la Constitución, dedicado al Derecho a la educación, cuyo numeral tres (3) dice lo siguiente:

“El Estado garantiza la educación pública gratuita y la declara obligatoria en el nivel inicial, básico y medio. La oferta para el nivel inicial será definida en la ley. La educación superior en el sistema público será financiada por el Estado, garantizando una distribución de los recursos proporcional a la oferta educativa de las regiones, de conformidad con lo que establezca la ley” (negritas mías, F. C.).  

El artículo 63.3 de la Constitución de la República manda a que sea en la ley que se establezca esta distribución regional del presupuesto de la educación superior pública. Como la Ley No. 139-01 de Educación Superior no se refiere a este tema, deberá aprobarse una nueva ley al respecto o modificarse la Ley No. 139-01 para introducir este nuevo aspecto.

Sobre cuál base deberá hacerse esta redistribución presupuestaria? De lo que se asigna hoy a la educación superior que no llega a los ocho mil millones de pesos, incluyendo los gastos y programas del Ministerio de Educación Superior, Ciencia y Tecnología?

Si se hiciera de esta manera se cometería un gran error de distribución. Redistribuyendo lo poco que hoy se asigna sería como redistribuir la pobreza. Entonces, debe ser sobre la base del 5% que establece la Ley No. 139-01, que para el 2014, asumiendo un Presupuesto Público de 500,000 millones de pesos, equivaldría a la suma de 25,000 millones de pesos.

Sin considerar cuánto esté la sociedad en capacidad política de conseguir para el 2014 de estos 25,000 millones, recordando la campaña por el 4% del PIB para la educación básica y media, la UASD, con sus Recintos, Centros y Subcentros, debe adelantarse y proponer una metodología para la nueva redistribución del presupuesto de la educación superior pública. Entre las metodologías posibles, separadas o combinadas, avanzo las siguientes:

1. Distribución del presupuesto en función de la cantidad de estudiantes en la sede de la capital, y en las sedes de los Recintos, Centros y Subcentros.

2. Tomar en cuenta la cantidad de profesores residentes y la cantidad de profesores que viajan, cargando al presupuesto de cada sede el pago de los mismos.

3. Asumir el criterio de Pareto del 80/20, para que el 20% del total que le toque a la UASD se distribuya en partes iguales entre todas las sedes, y el resto del 80% en base al criterio de la población estudiantil y el número de profesores.

4. Que el 4% del 5% establecido en la Ley No. 139-01 se distribuya entre las diez (10) regiones del país, donde están nuestras 18 sedes, dejando el 1% para los gastos y programas del MESCyT, perfeccionado con alguno de los otros criterios.

5. Tomar en cuenta la oferta de las carreras de grado y programas de posgrado que finalmente se ofrezcan.

Todo esto tiene más sentido, si la UASD logra que el presupuesto de la educación superior sea aumentado significativamente. Aún así, con el presupuesto actual o el que se nos asigne para el 2014, la UASD debe iniciar una nueva modalidad de presupuestación, que he propuesto en diversos escenarios sea la modalidad del presupuesto participativo (ver Ley 176-07), y una nueva redistribución de su presupuesto que permita a los Recintos, Centros y Subcentros contar con más recursos para su desarrollo académico, la investigación y la extensión.

Significa, claramente, que estando casi el 50% de los estudiantes de la UASD en las provincias el presupuesto uasdiano, que es un presupuesto público, no puede concentrarse en la capital. Claro, no sería razonable abogar que la distribución del presupuesto obedezca sólo al criterio de la población estudiantil, dejando de lado otros criterios, como la magnitud de la infraestructura física, parte histórica y monumental; los programas de investigación en curso; las relaciones internacionales; la labor editorial, pensiones, etc. Pero lo cierto es que hoy existe un gran desbalance que debe empezar a superarse, para aplicar el criterio constitucional de la “asignación equitativa del gasto público en el territorio”. De igual modo, Recintos y Centros están en el deber de generar más ingresos vías cursos, posgrado, empresas y proyectos.  

El currículo regional y la especialización de Recintos y Centros

El criterio de la distribución territorial del Presupuesto público presente en nuestra Constitución ha sido reforzado por la Ley No. 1-12 sobre la Estrategia Nacional de Desarrollo, que en su artículo 25, Línea de Acción No. 3.3.3.16 dice: “Propiciar la desconcentración regional de las funciones administrativas y académicas del sistema público de educación superior, con el fin de facilitar una mayor articulación de la academia con las necesidades de desarrollo de la región y promover la especialización de los recintos, de acuerdo a las áreas del conocimiento”.

Este texto, que usa el concepto “desconcentración”, pero que como dijimos es parte de la matriz descentralizadora, tiene tres aspectos importantes: 1. La desconcentración, se extiende a la parte académica. 2. Contempla la especialización de los Recintos en áreas del conocimiento, que en este contexto también incluye a los Centros, lo que ya está propuesto en el proyecto de reglamento de los Recintos, Centros y Subcentros remitido al Consejo Universitario, y que es una experiencia positiva en México, Puerto Rico y otros países. 3. El objetivo claro de contribuir al desarrollo regional.

“Articular la academia con las necesidades de desarrollo de la región”, como expresa el artículo 24 de la Ley No. 1-12, significa repensar el currículo de la UASD. Todo currículo tiene que partir del contexto, y es evidente que el contexto del Este del país, no es el mismo que el del Sur o del Noroeste. La uniformidad del currículo sólo aplica para los contenidos generales, axiomas, leyes, fórmulas, método científico, entre otros aspectos, pero desde hace muchos años se ha impuesto la flexibilidad del currículo. El currículo flexible (expresión que algunos la tildan de redundancia, pues todo currículo debe ser flexible) nos lleva a tomar en cuenta la particularidad de cada región, sobre todo para las nuevas carreras, las salidas o menciones y los posgrados. 

La “oferta educativa de las regiones”, a que se hace mención en el artículo 63.3 de la Constitución, se refiere a los programas de grado y posgrado que son necesarios en cada región, para que la Universidad alinee su visión y misión con la realidad o el contexto, que es lo que hoy se ha dado en llamar la pertinencia. Esto llevará necesariamente a eliminar la duplicidad de las ofertas entre Recintos y Centros de una misma región, para que cada sede de la UASD se haga fuerte en un número determinado de carreras y de posgrados, aunque puedan existir algunas carreras comunes, como Educación, Enfermería, Idiomas, en función del déficit nacional existente en estas áreas.

El texto legal, como el constitucional ya citado, conlleva que las autoridades de la UASD hagan las innovaciones normativas correspondientes para que los Recintos y los Centros puedan tomar decisiones en aspectos como la firma de convenios con instituciones locales, por delegación del Rector; organicen y realicen concursos de profesores con el conocimiento y la participación de las Escuelas; sean sede de Escuelas en carreras nuevas que no existan en la sede Central; organicen cursos y posgrados en base a los programas aprobados en la Sede Central y a sus propios programas; tengan centros, unidades y presupuestos para la investigación; tengan unidades y programas de extensión; nombren el personal contratado por período específico, en programas autofinanciados; entre otros aspectos, siempre respetando el Estatuto Orgánico, que deberá ser adaptado más adelante a la realidad de una UASD nacional, especializada regionalmente y descentralizada académica y financieramente.

Así las cosas, una macro universidad nacional, como es la UASD, que ocupa el tercer lugar en población en América Latina y El Caribe, detrás de la UBA de Argentina y la UNAM de México, debe dar pasos agigantados para descentralizarse, porque materialmente le es imposible administrarse de manera centralizada.

Más libertad a Facultades y Escuelas

Pero esta descentralización debe llegar también a las Facultades y a las Escuelas. No es posible que los programas de posgrado y los proyectos de investigación sigan la peripecia actual pasando por un conjunto de instancias que retrasan su aprobación y en algunos casos terminan haciéndose caducos. Si existen las líneas de investigación, los criterios para seleccionar un proyecto o programa de posgrado y el presupuesto asignado a cada Facultad, no se necesita más nada para que la decisión se tome en cada Facultad, Recinto o Centro y, como expresamos, los órganos centrales supervisen y evalúen.

La misma lógica debe funcionar desde la Facultad hacia las Escuelas y desde las Escuelas hacia las Cátedras. El Estatuto recién reformado le da nuevas potestades a la Cátedra, al Instituto y a la Escuela, por lo cual los Consejos Directivos deben crear las condiciones necesarias para que estas instancias desarrollen sus iniciativas y tengan su presupuesto asignado como parte del presupuesto de la Facultad. Claro está, siempre será imprescindible la voluntad, la creatividad y la dedicación de los directores.

Finalmente, el proceso de descentralización de la educación superior, y en especial de la UASD, para su renovación y adaptación a los nuevos paradigmas democráticos y del desarrollo local, regional y nacional, requiere de la participación de las partes interesadas. En este caso todos aquellos que son beneficiados por la simplificación de los procesos, por el ahorro de recursos y la reducción en los costos de inversión, por la ampliación de los servicios, su especialización y su pronta ejecución.

Estoy confiado en que la UASD, que ha sido pionera en muchos temas y acciones en nuestro país, dará un paso hacia adelante en el tema de la descentralización, como parte de su necesaria modernización y afirmación como Universidad Nacional, democrática, pública y abierta, de amplia composición popular y que ha iniciado el camino de la gratuidad, lo que, a su vez, le obliga a discutir el tema de los méritos académicos y de la calidad, tema que abordaré en una próxima conferencia.  

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